El Sistema Electoral Español: Futuras
Modificaciones Sustantivas y Legislativas
1.
Introducción
En esta
ocasión, centramos el análisis en uno de los aspectos en los que el derecho se
halla indisolublemente impregnado por otra disciplina, la política.
Son múltiples
las manifestaciones del entrecruzamiento entre el derecho y la política. De
hecho, no estaríamos desencaminados en afirmar que el medio de canalizar las
decisiones políticas en un estado social y democrático de derecho es
precisamente el derecho, a través de leyes, reglamentos o cualquier tipo de
norma jurídica en que podamos pensar, siendo este estado de derecho el que
protege la democracia por cuanto es el reflejo del imperio de la ley. Sin
embargo, hay una norma que ciertamente quiebra la afirmación anterior por
cuanto no se ajusta de una forma tan pacífica a la consideración del derecho
como el brazo armado del estado
democrático. Esta norma es esencial por
cuanto es aquella que regula concretamente el medio y sistema que se ha de
seguir para canalizar la voluntad política del pueblo en su participación que
implica la elección de sus representantes.
Hablamos de la
ley por la que se regula el régimen electoral general.
Cierto es que
para regular el régimen electoral, una norma ha de alcanzar el carácter de
orgánica y su necesaria mayoría cualificada, pero no es menos cierto que ese
mismo régimen electoral puede haber sido diseñado por una mayoría y sólo poder
ser cambiado por esa misma mayoría, en ambos casos conformada por un acuerdo
bipartidista. Por ello, ¿Qué legitimación tendría una norma tan esencial en el
sistema, tanto que su regulación es fruto de ley orgánica, si se ha realizado
por quienes desean perpetuar un sistema de representación ciertamente limitada?
Podemos hacer
referencia a la norma más importante y básica de nuestro ordenamiento jurídico,
la Constitución, para encontrar un punto desde el que arrojar una mirada
crítica al régimen vigente. El artículo 1 CE establece como uno de los valores
superiores de su ordenamiento jurídico el pluralismo político. Sólo fruto del
estudio del régimen electoral podremos observar en qué medida se propugna
materialmente dicho valor superior. El
derecho tiene, por otra parte, una estrecha relación con el tiempo. Un
requisito esencial para que las normas que han de regular la convivencia humana
sean de utilidad es sin lugar a dudas su actualización e idoneidad para el
tiempo y sociedad en que se encuadran.
Por ello, tratándose de una ley de 1985 y a la luz de las revueltas
sociales en aumento contrarias, entre otras cuestiones, al bipartidismo, cabría
preguntarse -en caso de que se estimara un cambio, no sólo de norma a través de
la derogación por una lex posterior,
sino por un cambio más profundo, un cambio de sistema- qué consecuencias
tendría para la vigente ley y cómo se alcanzaría tal cambio si así se decidiera
proceder.
Pues bien, esta y otras
cuestiones que se suscitan son las que trataremos de responder en las
siguientes líneas.
2.
Los sistemas electorales
El sistema electoral
es aquel por el cual se establece, como afirma Leonardo Valdés en su apreciable
afán por divulgar el conocimiento del derecho [1], el conjunto de medios a
través de los cuales la voluntad de los ciudadanos se transforma en órganos de
gobierno o de representación política.
Determinados
analistas de los sistemas electorales como teoría, véase el caso de…..,
entienden esta como un campo recientemente estudiado de forma autónoma y en
todo caso someramente tomado en cuenta. La génesis de su estudio de forma
autónoma puede erradicarse en la mitad del pasado siglo, y no ha sido hasta los
años setenta y ochenta que se han realizado mayores profundizaciones en él.
Ha
sido a raíz de los años ochenta cuando se ha comenzado a realizar un estudio
analítico, no sólo descriptivo, y sobre todo, de carácter comparado, en una
búsqueda de las imperfecciones y virtudes de los distintos sistemas electorales
utilizados en distintos ordenamientos jurídicos de diferentes estados para
enriquecer y depurar un estudio afanado en mejorar y actualizar los canales
formativos de la voluntad democrática.
Como primera idea, la anterior aproximación
al concepto de sistema electoral bien nos serviría para entender básicamente el
concepto. Sin embargo, no es menos cierto que podemos hilar más fino y así lo
hacemos cuando hablamos de dos conceptos de sistema electoral, uno de carácter
amplio y otro estricto [[1]], fruto precisamente a
esa profundización en el estudio al que hacíamos referencia.
Así,
por una parte, en sentido estricto, haríamos concreta referencia al conjunto de
instituciones y reglas por las que las preferencias electorales se transforman
en votos y los votos se traducen en los escaños asignados a candidatos o
partidos contendientes. En un sentido amplio, incluiría lo anterior, a lo que
se sumaría la administración electoral. A partir de aquí es de rigor desgranar
el sistema en una serie de conceptos básicos que dan lugar a su conformación, que
de acuerdo con Liphart serían la magnitud, la fórmula electoral, el umbral
electoral, el tamaño de la asamblea, el parlamento y el tipo, forma y
estructura del voto.
3.
Tipos de sistemas electorales
A
partir de estas nociones básicas sobre el sistema electoral en un sentido
general, es de donde debemos partir al menos para poder ahora tratar los
sistemas electorales en sus distintas modalidades. Para su clasificación,
podríamos servirnos de muy diversas fuentes, pero si hay una fuente cualificada
para esta clasificación es necesario acudir a las formulaciones de Duverger [[2]].
En
ellas, se superan los planteamientos de Mill y otros, que defendían la
necesidad de dar representación a toda minoría importante, formulando una serie
de hipótesis que en síntesis defendían que un sistema de mayoría simple tiende
a afirmar un sistema partidario dual y un sistema proporcional o de mayoría
obtenida tras una segunda vuelta electoral lleva al multipartidismo. En un
segundo momento, una reformulación de sus hipótesis en 1959, amplio tales
afirmaciones al señalar que la representación proporcional conduce a un sistema
pluripartidista con partidos estables, rígidos, independientes entre sí, con
pocas facilidades para conformar coaliciones, un sistema que incluya una
elección a dos vueltas tiende al pluripartidismo, con partidos que si bien
pueden ser relativamente estables, tienen a asumir mayor flexibilidad y
dependencia entre ellos a los efectos de conformar coaliciones y finalmente que
un sistema donde la mayoría es relativa, simple, conduce a un sistema
bipartidista, que suelen alternarse en el ejercicio del gobierno, simplificando
y empobreciendo para algunos el sistema democrático.
Giovanni
Sartori reformuló los planteamientos de Duverger en cuatro leyes:
a) Los sistemas de mayoría simple facilitan el bipartidismo cuando los partidos están sólidamente constituidos.
b) Los partidos dentro de ese mismo sistema pugnan porque los minoritarios desaparezcan.
c) A mayor impureza del sistema de representación proporcional mayores presiones existirán sobre los partidos minoritarios, los cuales tenderán a desaparecer a menos que posean la fuerza suficiente para resistir el embate.
d) Un sistema proporcional puro fomenta la existencia de tantos partidos como tendencias de opinión los respalden.
a) Los sistemas de mayoría simple facilitan el bipartidismo cuando los partidos están sólidamente constituidos.
b) Los partidos dentro de ese mismo sistema pugnan porque los minoritarios desaparezcan.
c) A mayor impureza del sistema de representación proporcional mayores presiones existirán sobre los partidos minoritarios, los cuales tenderán a desaparecer a menos que posean la fuerza suficiente para resistir el embate.
d) Un sistema proporcional puro fomenta la existencia de tantos partidos como tendencias de opinión los respalden.
4.
Los sistemas en función de la conformación de
las listas
Hasta
ahora, habíamos tratado el sistema electoral como el elemento fundamental para
entender cómo se articula el sistema democrático. Sin embargo este elemento no
es el único que debemos tener en consideración. El otro elemento que debemos tratar
es el relativo a la elección de las personas que ejercerán el derecho de sufragio
en su vertiente pasiva, es decir, cómo se elige a las personas que han de
someterse a la voluntad de los ciudadanos.
Hablamos de dos sistemas
diferenciados y predominantes, el de listas abiertas y el de listas cerradas.
Como sabemos, en los sistemas de
listas cerradas, son los partidos políticos quienes eligen el orden de sus
candidatos y los electores no pueden expresar su preferencia por alguno de
ellos. Cabría plantearse según los estándares mínimos legalmente impuestos al
funcionamiento democrático de los partidos políticos en qué medida el sistema
de listas cerradas es a su vez de listas abiertas solo que restringido a la
militancia del partido
Este sistema implicaría unas
únicas elecciones; las que tendrían lugar entre los candidatos elegidos por los
partidos políticos para designar la persona que ocupará el cargo de
representación pública en cuestión.
Por el contrario, un sistema de listas abiertas supondría
la necesidad de dos manifestaciones de voluntad de los ciudadanos; la
anteriormente mencionada en el sistema de listas cerradas y otras anteriores en
las que militantes y no militantes elegirían el candidato favorito para
representar a cada partido en las posteriores elecciones.
En palabras de Ricardo Haro [[3]],
el sistema de listas abiertas consiste
en “la participación, mediante el sufragio,
de todos los ciudadanos (afiliados y no afiliados) en las elecciones que los
partidos políticos realicen para la nominación de sus candidatos en vista a las
elecciones”.
Este sistema, sostiene el mismo
autor, persigue especialmente recuperar para la democracia dos pilares
fundamentales que se añoran en un sistema democrático y que en parte fomentan
los problemas que arrastra la política en los últimos años: la legitimidad y la
idoneidad de los candidatos partidarios.
Pues bien será desde esta óptica
de la que partamos para ofrecer una alternativa al actual sistema español, que
analizamos en las siguientes líneas para analizar qué supondría en términos
generales, así como en la necesidad de modificaciones legislativas.
5. El
sistema electoral español
Ahora sí, una
vez familiarizados con los sistemas electorales y con sus implicaciones, pese a
la ausencia de afán de exhaustividad, será fruto del estudio de los diferentes
ordenamientos jurídicos en su ordenación del sistema electoral la posibilidad
de conocer en buena medida cómo discurre su proceso democrático.
Pasemos a
analizar el sistema electoral español, no sin eludir la tentación de breves
reflexiones comparativas a las que obliga el ejercicio de este estudio.
6.
El sistema electoral general español
Pues bien, poniendo
a examen la representatividad material que permite el régimen electoral español
a la luz del sistema elegido, debemos partir de unos principios básicos que
resumen nuestro régimen electoral.
Al margen de
los artículos 68 y 69 de la Constitución Española, que en resumidas cuentas
establecen términos básicos como la circunscripción electoral provincial y una
aproximación a la designación del número de componentes de las Cámaras, centramos
nuestra atención en la conocida como LOREG. Es la Ley Orgánica 5/1985 por la
que se regula el Régimen Electoral General.
El preámbulo
de tal ley señala, entre sus líneas, que “La
Constitución Española se inscribe, de forma inequívoca, entre las
constituciones democráticas más avanzadas del mundo occidental, y por ello
establece las bases de un mecanismo que hace posible, dentro de la plena
garantía del resto de las libertades políticas, la alternancia en el poder de
las distintas opciones derivadas del pluralismo político de nuestra sociedad”.
Por su parte,
el artículo 162 concreta los representantes del Congreso de los Diputados, en
una cifra que en nada perjudica al bipartidismo. Observemos con detalle cómo se
demuestra la veracidad de tal afirmación:
El Congreso se
compone de 350 diputados que
representan a 52 circunscripciones. Según esta norma, Ceuta y Melilla
disponen de un diputado cada una, mientras que el resto de circunscripciones
(provincias) tienen asignados dos diputados como mínimo y el resto se reparten según la población empadronada.
Esto hace que
Madrid y Barcelona sean las circunscripciones con más diputados, 36 y 31,
respectivamente, y Soria la provincia con menos, los dos mínimos.
Se usa una
proporcionalidad perfecta con el número de votos. Primero se le dan escaños a
los partidos cuya proporción de votos multiplicada por 350 de un número entero.
De esta forma se distribuyeron 333 diputados. Los restantes se adjudicaron a
los partidos y coaliciones que obtenían un decimal más alto.
En España se
utiliza la llamada ley D'hondt, que es un sistema de cálculo proporcional creado
a finales del siglo XIX por el jurista belga Víctor D'Hondt.
Además de
España, lo utilizan muchos otros países como Francia u Holanda, como
observaremos más adelante.
El sistema
D'hondt , concretamente, consiste, para empezar, en que cada circunscripción se
excluye primero a las candidaturas que no hayan obtenido, al menos, el 3% de
los votos válidos emitidos.
Con el resto
de las candidaturas, se ordenan de mayor a menor, en una columna, las cifras de
votos obtenidos. Se divide el número de votos obtenidos por cada candidatura
por 1, 2, 3, etc., hasta un número igual al de escaños correspondientes a la
circunscripción. Los escaños se atribuyen a las candidaturas que obtengan los
cocientes mayores, atendiendo a un orden decreciente.
Así,
observamos que los grandes beneficiados van a ser en todo caso los partidos
mayoritarios.
7.
El ámbito comunitario, un ejercicio comparado
Es ahora turno
de observar, sin ánimo de exhaustividad qué opciones han sido elegidas por
otros estados miembros.
Pues bien, por
su parte, Alemania restauró en la unificación de Alemania el viejo sistema de
representación proporcional utilizado en la época de Weimar.
Tal sistema
distribuiría los “asientos legislativos” basándose en un porcentaje del partido
en la votación popular. Así, tomando de ejemplo un partido que obtuviera un 15%
de los votos, obtendría directamente un 15% de los asientos del Bundestag. El segundo objetivo que
perseguía era construir de esta forma un sistema de un miembro por distrito,
como ocurre en el sistema norteamericano. Esto implicaría que, al contrario de
lo que ocurre en España, los representantes que ocupen un asiento en el Bundestag tendrán responsabilidad con
los votantes de su circunscripción. El resultado por tanto sería un sistema
híbrido de representación proporcional personalizada.
El voto se divide en dos papeletas, una que elige, como decimos, al
representante de cada circunscripción, sumando todas ellas un total de 328, y
un segundo voto que tendría como objetivo elegir la cuota de voto popular de
los partidos políticos.
El primer voto
consigue disminuir la anonimidad de un sistema estrictamente proporcional, de
ahí su carácter personalizado, con el que lo hemos descrito anteriormente, pero
es el segundo voto el que decide cuántos asientos del Bundestag recibirá cada partido. Para asegurarse de que el
porcentaje de cada parte de los asientos del distrito combinado (primera vuelta)
y el partido (segunda vuelta) es igual a su participación en la segunda
votación, cada parte se asigna asientos adicionales. Estos asientos se llenan
de grupos adicionales de acuerdo a las listas de candidatos elaboradas por la
organización del partido estatal antes de la elección. La investigación indica
que los representantes de las circunscripciones en el Bundestag son más
sensibles a las necesidades de su electorado y son ligeramente más propensos a
seguir las preferencias de sus electores en la votación de los diputados
elegidos en las listas del partido.
En
el caso del sistema electoral británico, por el contrario, aprovechamos el
análisis del recientemente finado Santiago Carrillo [[4]],
para observar cómo se elige en cada circunscripción al candidato más votado,
sin dar siquiera la posibilidad, como sí ocurre en Francia, de reagrupar el voto
a favor de uno u otro partido en una segunda vuelta.
Si
observamos el sistema en Holanda, desde 1830 el Parlamento de Holanda ha sido
bicameral. La Cámara Alta nunca ha sido electa directamente, por tanto no la
consideraremos en este estudio. En la cámara baja han sido varias las
modificaciones que ha sufrido el sistema, hasta dar hoy con su propia
adaptación del método D’Hont.
En 1956 el
número de escaños en la Cámara Baja se amplió de 100 a 150. El único umbral
para obtener representación en la Cámara Baja es el número de votos válidos
emitidos, divididos por 150, el cual también determina el coeficiente electoral
(recientemente cerca de 60,000 votos). Cada múltiplo del coeficiente electoral
le confiere a un partido un escaño adicional.
Cuando cada
partido ha recibido los escaños a los que tiene derecho en esta manera,
generalmente se encuentra que no todos los escaños tienen que ser distribuidos.
Los escaños que sobran son distribuidos por el método del promedio más grande.
Este reemplazó el sistema del residuo más grande en 1933, ya que se consideró
que el promedio más grande generaba una proporcionalidad más precisa. El uso
del método de D'Hondt, provee una ventaja a los partidos más grandes. Como una
compensación parcial para los partidos pequeños, desde 1973 ha sido posible
combinar listas, tanto dentro, como a lo largo de todos los partidos, para la
determinación del número de escaños recibidos.
Una vez que el
número de escaños para cada partido ha sido determinado, el primer nombre en la
lista es declarado electo. El procedimiento continúa con el segundo nombre en
la lista, y así sucesivamente hasta que todos los escaños han sido llenados. La
única excepción es que un candidato que recibe un cuarto del coeficiente
electoral, es declarado electo automáticamente (presumiendo por supuesto que su
partido tiene derecho a por lo menos un representante). Las listas permanecen
vigentes entre una elección y otra y son usadas para llenar escaños que ha
quedado vacíos. No existe una elección secundaria.
Más o menos
este mismo sistema se emplea para las elecciones municipales, provinciales y europeas.
Sólo la Cámara Alta es elegida de manera diferente, sus miembros son escogidos
por las legislaturas provinciales [[5]].
8.
Sistema de listas cerradas en España
El artículo 7
de la ley Orgánica 6/2002, de 27 de junio, de Partidos Políticos no establece
expresamente que el funcionamiento democrático deba alcanzar la elección de
candidatos a elecciones. El párrafo tercero del artículo señala que sí se
establecerá un sistema de sufragio libre y secreto para elegir la dirección del
partido. Por su parte, el párrafo quinto de dicho artículo señala que deberá
establecerse procedimientos de control democrático de los dirigentes elegidos.
Sin embargo, este control llega a posteriori, una vez el candidato ha sido
elegido. Por tanto, dejarse a la libre
voluntad de la dirección de los mismos.
Si encontramos
referencias expresas a este respecto en la LOREG en su artículo 168 y
siguientes.
En particular,
el artículo 168 señala que cada uno de los partidos, federaciones y coaliciones
que pretendan concurrir a las elecciones designan, por escrito, ante la Junta
Electoral Central, a un representante general, antes del noveno día posterior a
la convocatoria de elecciones. El mencionado escrito deberá expresar la
aceptación de la persona designada.
Es claro por
tanto que es el partido, federación o coalición correspondiente a quien se
atribuye tal función. Los siguientes párrafos señalan literalmente que “Cada
uno de los representantes generales designa antes del undécimo día posterior a
la convocatoria, ante la Junta Electoral Central, a los representantes de las
candidaturas que su partido, federación o coalición presente en cada una de las
circunscripciones electorales. En el plazo de dos días la Junta Electoral
Central comunica a las Juntas Electorales Provinciales los nombres de los
representantes de las candidaturas correspondientes a su circunscripción. Los
representantes de las candidaturas se personan ante las respectivas Juntas
Provinciales, para aceptar su designación, en todo caso, antes de la
presentación de la candidatura correspondiente. Los promotores de las
agrupaciones de electores designan a los representantes de sus candidaturas en
el momento de presentación de las mismas ante las Juntas Provinciales. Dicha
designación debe ser aceptada en ese acto”.
Resulta
especialmente llamativa la reforma a que se ha procedido en la LO 2/2011 que
modifica el apartado 3 del artículo 169 de la LOREG en cuanto dicha reforma
implica que “para presentar candidaturas, las agrupaciones de electores
necesitarán, al menos, la firma del 1 % de los inscritos en el censo electoral
de la circunscripción. Los partidos, federaciones o coaliciones que no hubieran
obtenido representación en ninguna de las Cámaras en la anterior convocatoria
de elecciones necesitarán la firma, al menos, del 0,1 % de los electores
inscritos en el censo electoral de la circunscripción por la que pretendan su
elección. Ningún elector podrá prestar su firma a más de una candidatura”.
A todas luces
es un refuerzo del bipartidismo que impone trabas fácilmente superables por los
partidos mayoritarios para la presentación de candidaturas alternativas a estos
mismos partidos.
9.
Breves conclusiones
Basta el
análisis realizado hasta aquí para observar que tanto la Constitución española
como el preámbulo de la ley que regula el Régimen Electoral General hacen
necesarios, en la búsqueda de la idoneidad y, sobre todo, de la legitimidad que
hagan sentir partícipes a los ciudadanos de la toma de decisiones, que esos
valores superiores y fines últimos propugnados en sus distintos preceptos sean
canalizados a través de medios que faciliten una mayor representación, ya sea
en mayor o menor medida, pero estimando como el mínimo el sistema electoral a la francesa. Así, habría que modificar
los artículos 162, 168 y 169 de la LOREG para establecer un sistema que
permita, en la modalidad que se elija, una mejora en el sistema en la búsqueda –queremos
pensar- de una democracia que proporcione al ciudadano la posibilidad de percibir
una mayor trasparencia y capacidad de participación en la elección de sus
representantes. A priori, un sistema de proporcionalidad puro fomentaría un
multipartidismo que enriquecería la mayoría necesaria para tomar decisiones y
aprobar normas legislativas, pero resulta difícil saber en qué medida los
grandes beneficiados del sistema actual pueden tener en el futuro voluntad
alguna de cambio.
Habrá que
estar atentos a lo que está por venir.
[1] Implicaciones Jurídicas
del Sistema Electoral. Hugo Picado León. Dialnet-LaRioja N. o 6, Segundo
Semestre 2008
[2] “Leyes
Sociológicas” Maurice Duverger, 1951, Francia.
[3]
“Elecciones
primarias abiertas. Aportes para una mayor democratización del sistema
político”. Ricardo Haro Revista de Estudios Políticos (Nueva Época) Núm. 78.
Octubre-Diciembre 1992
[4] “Sobre el sistema electoral británico”
Santiago Carrillo. Revista Digital EL SIGLO Nº 881 //17-05-2010
[5] http://aceproject.org/main/espanol/es/esy_nl.htm
No hay comentarios:
Publicar un comentario